Törvénytervezet a közérdekű bejelentők védelméről

Extrém esetektől eltekintve, a korrupció lényegéhez tartozik a hatalom és a titok. A korrupcióban mindig érintettek emberek, akinek hatalmuk van, döntési helyzetben vannak, munkahelyi vezetők, cégtulajdonosok, tisztviselők, politikusok, akik ezt a helyzetet titokban, egymással, másokkal összejátszva, a maguk hasznára és a közösség kárára használják. A legtöbb esetben elkerülhetetlen, hogy a korrupció megvalósítása közben erről mások is, a leggyakrabban az érintett cégek vagy közintézmények munkavállalói közül néhányan, tudomást szerezzenek.

A korrupció megvalósítására akkor van esély, ha azok, akik menet közben elkerülhetetlenül tudomást szereznek róla, függő helyzetben vannak a korrupt vezetőktől, döntéshozóktól, és eléggé fenyegetve érzik magukat ahhoz, hogy csendben maradjanak. Gyakran a hatóságoknak vagy a közvéleménynek csak akkor van esélye tudomást szerezni a korrupcióról, ha közülük valaki mégis felemeli a szavát. Őket hívjuk közérdekű bejelentőnek, a nemzetközi irodalomban “whistleblower”-nek.

A bejelentők a szűk értelemben vett korrupción kívül számos más területen is nélkülözhetetlennek bizonyultak a közérdek védelmében. Hosszan lehetne sorolni a közelmúlt nagy nemzetközi botrányait a legkülönbözőbb területekről, amelyekben közérdekű bejelentőknek köszönhetjük, hogy az igazság kiderült. A társadalomnak megbecsüléssel kellene fordulnia a bejelentőkhöz és biztosítani kellene a védelmüket, hiszen a legtöbb esetben nagy személyes, anyagi és szakmai kockázatot vállalva lépnek fel a közérdek védelmében, olyan embereket magukra haragítva, akiknek megvannak az eszközeik, hogy nehézzé tegyék az életüket. A legtöbb esetben az a minimum, hogy a közérdekű bejelentő elveszíti az állását. Gyakran az állásuk elvesztése egyben a szakmai pályafutásuk végét is jelenti.

Ha például egy, a pénzügyi szektorban dolgozó bejelentő pénzmosást vagy nagyszabású adóelkerülést leplez le, számítania kell rá, hogy az egész szektor fogja bajkeverőnek tekinteni, és búcsút mondhat a karrierjének. Előfordulhat, hogy büntetőfeljelentésekkel kell szembenéznie, de ha nem, a volt munkaadójával való jogvita gyakran akkor is annyira elhúzódik, hogy évtizedekig járhat bíróságra, ha érvényesíteni akarja az igazát. Eközben a bejelentő sokszor elszegényedik, és a tortúrára a családi élete is rámegy. Ennek sokszor elmagányosodás és depresszió a vége, a kezdeti támogatók elmaradnak, a bejelentő, aki kockázatot vállalt a közért, kilátástalan élethelyzetben találja magát az élet személyes és szakmai szférájában egyaránt. (Ez a cikk például négy nagyobb ügy bejelentőjének a sorsát tárja fel, egy-másfél évizeddel a bejelentés megtétele után.)

Noha a legtöbb uniós ország, így Magyarország is, részese több olyan nemzetközi konvenciónak, amely elismeri a közérdekű bejelentők védelmének szükségességét, és amelynek aláírói elvben elkötelezték magukat, hogy a célt hatékonyan szolgáló jogszabályokat és intézményeket fognak létrehozni, néhány kivételtől eltekintve a bejelentővédelem a legtöbb tagállamban nagyon hiányos. Számos nemzetközi szervezet, köztük az ENSZ, az OECD és az Európa Tanács is részletesen kidolgozott ajánlásokat készített arra vonatkozóan, hogy milyen jogi védelemre lenne szükség. Az Európai Parlament és a területen aktív civilszervezetek hosszú évek óta kitartóan újabb és újabb állásfoglalásokkal és kezdeményezésekkel próbálják elérni, hogy európai szintű jogszabály szülessen a bejelentővédelem alapkövetelményeiről, amelyeket minden tagországban érvényesíteni kell.

Mindeddig ezek a kezdeményezések nem vezettek kézzelfogható eredményre. 2016 májusában az Európai Parlament zöld frakciója komplett irányelv-tervezetet dolgozott ki erre vonatkozóan. Az Európai Bizottság 2017-es munkatervében végre megjelent az a szándék, hogy a testület, amely egyedül rendelkezik a jogszabály-kezdeményezés lehetőségével az Unióban, megvizsgálja, hogy milyen módon lehetne megerősíteni a bejelentők védelmét Európában. A Bizottság nyílt konzultációt is indított a témában, amiből néhány nap még hátra van. Az érdeklődő itt mondhatja el a véleményét. Eközben azonban nem szabad megfeledkezni arról, hogy az Uniós intézményeknek a maguk háza táján is bőven lenne tennivalójuk a bejelentővédelem területén. Miközben az európai intézményekben dolgozó tisztviselőket a jogállásukat meghatározó jogszabály kötelezi arra, hogy közérdekű bejelentőkké váljanak, ha a munkavégzésük során erre okot adó dolgot tapasztalnak, a védelmük nagyon hiányos, és az uniós intézmények közelmúltbeli történetét számos kíméletlenül meghurcolt és tönkretett közérdekű bejelentő elfogadhatatlan sorsa terheli.

Magyarországon jelenleg hatályban van egy 2013-ban megalkotott külön törvény a közérdekű bejelentők védelméről. Ennek tartalma azonban messze elmarad nemcsak a legjobb nemzetközi példáktól és a nemzetközi szervezetek ajánlásaitól, de sok szempontból jelentős visszalépés a korábbi, a gyakorlatban soha nem alkalmazott 2009-es törvényhez képest is. Ezért a Közérdekvédelmi Központ alapítóinak egyike (Jávor Benedek) 2015-ben munkatársaival tervezetet készíttetett a bejelentővédelem hazai törvényi szabályozására, a korrupcióellenes ügyészségről szóló javaslatcsomag részeként. A javaslat, a teljes csomaggal együtt, azóta számos alkalommal beterjesztésre került a magyar parlamentben, azonban az illetékes bizottság minden alkalommal elutasította a napirendre vételét. A javaslat az alábbi kulcsfontosságú szabályozási elvek alapján készült.

1. Legyen olyan állami hatóság, amelynek az elsődleges feladatai közé tartozik a bejelentők megvédése. Ennek a hatóságnak alkalmasnak kell lennie arra, hogy a bejelentők megfélemlítésében, vegzálásában és a potenciális bejelentők elrettentésében érdekelt szereplők elhiggyék, hogy ez a szerv valóban meg fogja védeni velük szemben a bejelentőt. A közérdekű bejelentés nem azonos a feljelentéssel, de sok esetben lehet a közérdekű bejelentés kivizsgálásának az a következménye, hogy büntetőeljárás is indul. Ezért alkalmazza a tervezet azt a megoldást, hogy a közérdekű bejelentők védelméért elsődlegesen felelős állami szerv a korrupcióellenes ügyészség szervezeti rendszerén belül működik.

Egy intézményen belül, de elkülönült egységek végzik a kétféle eljárást: egyfelől a korrupciós bűncselekmények üldözését, másfelől a közérdekű bejelentések kivizsgálását és a közérdekvédelmi eljárást, de a kétféle eljárás között közvetlen átjárás van. A jelenlegi szabályozás nagy gyengesége, hogy nem rendeli egyetlen állami hatóság feladatául a közérdekű bejelentők megvédését. Van egy állami intézmény, amit egy bizonyos szempontból központi szereppel ruház fel a közérdekű bejelentésekkel kapcsolatban, ez az ombudsman, illetve az ombudsmani hivatal. Az ombudsmani hivatalnak a 2013-as törvény feladatául szabta, hogy egy anonimizálható elektronikus rendszert működtessen a közérdekű bejelentések fogadására – ezt a mi javaslatunk is megtartaná.

2. Ez átvezet a második szabályozási elvhez, ami az, hogy anonim bejelentésekre is szükség van. Sok esetben a potenciális bejelentő nem lát más megbízható lehetőséget a saját védelmére, mint hogy a bejelentését a személyazonossága titokban tartása mellett tegye meg. A jelenlegi szabályozás kifejezetten megengedi a hatóságoknak, hogy a névtelenül vagy a bejelentő azonosítására alkalmatlan adatokkal megtett bejelentéseket minden vizsgálat nélkül ignorálják. Ha a jogszabály egy hivatal számára megengedi, hogy valamilyen munkát mellőzzön, azt jó eséllyel mellőzni is fogja – vagyis a gyakorlatban ez azt jelenti, hogy nincs lehetőség névtelenül közérdekű bejelentést tenni. Ezzel az állam a közérdek megvédésére alkalmas információkról mond le, illetve megfosztja a bejelentőket az önvédelem egy fontos és kézenfekvő eszközétől. Ezért a mi javaslatunknak az egyik alapelve, hogy az anonim bejelentést is ki kell vizsgálni, az eljárás csak akkor mellőzhető, ha a bejelentő névtelensége a vizsgálatot lehetetlenné teszi.

3. Ehhez szorosan kapcsolódik az az elv, hogy a sajtó vagy más közvetítő útján megtett bejelentés is bejelentés. A törvényjavaslat egyértelműen elismeri a bejelentők jogát ahhoz, hogy a közérdekű bejelentést a nyilvánosság útján tegyék meg. Ma az a gyakorlat, hogy a korrupciós ügyekről, más súlyos közérdeksérelmekről a sajtóban megjelenő információkat a hatóságok egyszerűen nem veszik tudomásul. A szabályozási cél az, hogy a hatóság például egy tényfeltáró cikket, ami valamilyen közérdeksérelemről tartalmaz adatokat, és nyilvánvalóan úgy jött létre, hogy valaki, aki tulajdonképpen közérdekű bejelentő, de nagyobb bizalommal volt egy tényfeltáró újságíró vagy szerkesztőség iránt, mint a hatóság iránt, és ezért az újságírónak mondta el, amit tud, ugyanolyan közérdekű bejelentésnek tekintsen, mint ami közvetlenül hozzá érkezett be. Anonim közérdekű bejelentésnek, ahol nem nyomozhat a bejelentő kiléte után, tiszteletben kell tartania az újságíró jogát a forrása megvédésére, de az ügyben érdemben el kell járnia.

Azt javasoljuk, hogy a sajtón keresztül megtett bejelentést tekintsük a bejelentőt védő közvetítő útján tett bejelentés egyik esetének, és legyenek más lehetőségek is közvetítő útján bejelentést tenni – szakszervezeten, civilszervezeten vagy jogi képviselőn keresztül, attól függően, hogy a bejelentő kiben bízik, és mindegyik esetben legyen törvényi garancia arra, hogy a közvetítőt a hatóságok nem fogják a bejelentő kilétének felfedésére kötelezni. A javaslat szerint a jogi képviselő az ügyvédi titoktartás szabályai szerint, az újságíró az újságírói forrásvédelem szabályai szerint, a civilszervezet és szakszervezet az újságírói forrásvédelemmel megegyező szabályok szerint jogosult és köteles védeni a bejelentő azonosítását lehetővé tevő adatokat.

4. A jóhiszemű közérdekű bejelentő nem bűnöző, akkor sem, ha a bejelentés megtételével, vagy a bejelentés alátámasztásához szükséges adatok megszerzésével valamilyen szabályt megsértett. A tisztességes eljárás védelméről szóló 2009-es, 2013-ban hatályon kívül helyezett törvényhez hasonlóan a mi javaslatunk is kifejezetten megtiltja, hogy a jóhiszemű bejelentővel szemben titoksértés miatt eljárás induljon, vagy bármilyen joghátrány kerüljön alkalmazásra. Új elem, hogy jóhiszemű bejelentők esetében ugyanez vonatkozik a rágalmazásra is.

Ahogy többek között Horváth András példája is megmutatta, a bejelentéssel érintettek a bejelentő büntetőjogi üldözését kezdeményezik más jogcímeken is, azzal összefüggésben, ahogy a bejelentést alátámasztó adatokat megszerezte. Ezért a tervezet azt a közérdekű bejelentőt, akinek a bejelentése alapján, a bejelentés időpontjában alaposan feltételezhető, hogy más személy vagy szervezet bűncselekményt követett el, vagy bűncselekmény elkövetésére készül, mentesíti minden olyan bűncselekmény büntetőjogi következményeitől, amelyeket azért követett el, hogy a bejelentése tárgyát képező bűncselekmény gyanúját alátámasztó információkat beszerezze, feltéve, hogy ezek kisebb súlyúak, mint a bejelentéssel leleplezni kívánt bűncselekmény. Ez a rendelkezés nemcsak a hatóságoknál megtett, hanem a nyilvánosság előtt tett bejelentésekre is vonatkozik, nem vonatkozik viszont az erőszakos bűncselekményekre.

5. A bejelentő számára biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy megbízható forrásból származó információk alapján fel tudja mérni, hogy mire vállalkozik, és a bejelentésétől milyen eredményt remélhet. Nemcsak Magyarországon, hanem mindenhol a világon két dolog szokta visszatartani az embereket a közérdekű bejelentés megtételétől: az egyik, hogy azt gondolják, hogy rajtaveszthetnek, ha megteszik, a másik, hogy azt gondolják, hogy úgysem fog semmi történni. Ezen azzal lehet segíteni a leghatékonyabban, ha magától attól a hatóságtól nyernek tájékoztatást a bejelentésük várható eredményéről, az őket érintő esetleges következményekről és a rendelkezésükre álló védelemről, amelyiknek a feladata lesz eljárni, ha a bejelentést megteszik, és amelyiknek a feladata lesz, hogy megvédje őket.

A bejelentő-jelöltet úgy kell mindezekről informálni, hogy következmény nélkül visszaléphessen a bejelentés megtételétől, ha úgy látja jónak. Ezért a tervezet szerint bárki, aki közérdekű bejelentés megtételét tervezi, a korrupcióellenes ügyészség közérdekvédelmi hivatalához ingyenes jogi tanácsadásért fordulhat mindezekről a kérdésekről, további tájékoztatást kap azokról a támogatásokról, amelyekre a bejelentés megtétele esetén számíthat. A tanácsadás bizalmas, a tanácsadás során elhangzottakat a korrupcióellenes ügyészség nem tekintheti sem feljelentésnek sem más módon birtokába jutott információnak, amelynek az alapján hivatalból indíthatna eljárást, a tanácsadást végző korrupcióellenes ügyészt az ügyvédi titoktartás szabályai kötik.

6. A munkavállaló bejelentőt munkajogi védelem illeti meg, sőt, nemcsak őt, hanem a hozzátartozóit is. Nemcsak a munkaviszonyban álló bejelentőket, hanem a bejelentéssel érintett szervezettel más jogviszonyban lévőket is. Több, jól működő nemzetközi példa van arra, hogy ezt hogyan kell jól megoldani, többek között Norvégiában, az Egyesült Királyságban és Írországban, sőt a 2009 és 2013 között hatályos hazai szabályozás is sokkal jobb volt ebből a szempontból, mint a jelenlegi. Sarkalatos kérdés, hogy milyen, a munkavállalóval szemben alkalmazott joghátrányok tilalmasak.

A jelenlegi szabályozás egyszerűen annyit mond, hogy minden hátrány jogellenes. Ezzel szemben, fenntartva ezt az univerzalitást, azt tartjuk megnyugtatónak, ha tételesen, de nem kizárólagos jelleggel, meg vannak nevezve azok az intézkedések, amelyeket ebből a szempontból ilyen hátránynak kell tekinteni, és ezekhez szankció van rendelve. Ugyancsak kulcskérdés, hogy jogvita esetén melyik félnek kell bizonyítania a bejelentés és a munkavállalóval szemben alkalmazott hátrány közti összefüggést, vagy annak hiányát. A 2009-es törvény szerint a munkáltatón volt a bizonyítás terhe, ezt vissza kell állítani. A védelemnek ki kell terjednie a hozzátartozókra – ez is így volt 2009 és 2013 között, ezt is vissza kell állítani. Rendkívül fontos, hogy legyen állami hatóság, amely ezeknek a szabályoknak a bejelentő védelmében érvényt szerez, és a bejelentővédelmi követelményék megszegését hatékonyan szankcionálja.

7. A jóhiszemű bejelentő nem mehet tönkre anyagilag abban, hogy megteszi a bejelentést. A jelenlegi szabályozás, a korábbival ellentétben, nagyon szűkmarkúan állapítja meg a bejelentő jogi költségeihez adható támogatás szabályait. Ez nem maradhat így. A jövedelmi viszonyaiban hátrányt szenvedő bejelentő anyagi támogatást kell kapnia. Alapesetben addig, amíg a munkáltatójával való jogvitája tart a bíróság előtt, vagy ennek hiányában maximum öt évig, de ha tartósan romlik a munkaerő-piaci helyzete, ennek hosszabbítását is kérheti.

A tervezet szövege itt érhető el.